怎樣當好國家環(huán)境的“看家狗”

　　“十一五”減排監(jiān)管背后的故事

　　今年是“十一五”減排目標實現(xiàn)的決戰(zhàn)年，明年初就要對“十一五”減排指標完成情況進行總考核。面對“十一五”目標大考，中國將交出怎樣一份答卷?

　　8月27日，作為國內(nèi)減排工作的具體主管部門——環(huán)保部污染物排放總量控制司(下稱“總量司”)司長趙華林在接受《中國經(jīng)濟周刊》記者專訪時，透著一份做足了功課的從容淡定。

　　趙華林說：“中國‘十一五’污染減排目標是化學需氧量(COD)和二氧化硫(SO₂)排放量分別在2005年的基礎(chǔ)上減少10%。截止到2009年底，國內(nèi)COD排放量累計下降9.66%，SO2排放量累計下降13.14%，可見，SO₂的指標已經(jīng)提前完成，而COD的指標實現(xiàn)也勝利在望。中國的‘十一五’減排目標已經(jīng)基本實現(xiàn)。”

　　2006年：地方玩貓膩，監(jiān)管層被嘲笑

　　對環(huán)保人來說，2007年的“兩會”終身難忘。

　　在當年的政府工作報告上，溫**總理指出，2006年，中國的經(jīng)濟社會發(fā)展取得了顯著成效，但有一項目標卻未能完成，這就是節(jié)能減排指標。就污染物減排而言，原定當年COD、SO2排放量要分別減少2%，但結(jié)果是分別增長了1.2%和1.8%。溫總理強調(diào)：“‘十一五’規(guī)劃提出這兩個約束性指標是一件十分嚴肅的事情，不能改變，必須堅定不移地去實現(xiàn)，國務(wù)院以后每年都要向國內(nèi)人大報告節(jié)能減排的進展情況，并在‘十一五’期末報告五年這兩個指標的總體完成情況。”

　　這讓各地政府充分感受到中央政府推進污染減排工作的堅定意志，也讓環(huán)保部門感受到從未有過的監(jiān)管重任。

　　2007年初，為了檢查地方政府2006年的減排情況，當時的國家環(huán)保總局組織了十幾個檢查組到各省調(diào)查了解情況，看到的都是從基層逐級上報的統(tǒng)計減排數(shù)據(jù)。

　　趙華林向記者回憶了當年的尷尬。“我們到地方檢查，地方的同志說，我的減排數(shù)據(jù)統(tǒng)計表都在這兒，哪個不準，你盡管查、盡管說啊。說實在的，近10萬家企業(yè)的排污統(tǒng)計數(shù)據(jù)，幾天時間我們也難以逐一核準，即使他們報一些不真實的數(shù)據(jù)，也拿他沒轍。要是提出看看污水處理廠，地方的同志就帶你去。反正現(xiàn)場檢查時機器都在呼呼地開著，你也看不出什么貓膩。我們前腳剛走，他們后面就會在嘲笑：這么多企業(yè)你們能挨個檢查嗎?你們一走機器就可以停了。坦率地講，當時我們也沒有太多的方法，真的很郁悶。”

　　更讓他啼笑皆非的是，“‘十一五’目標，要求5年內(nèi)兩種污染物減排10%，但有些省份居然2006年上報的統(tǒng)計數(shù)據(jù)就已經(jīng)減了10%以上。這就是說，他們僅一年就實現(xiàn)了5年目標，有的還大大超額完成了。”

　　事實上，趙華林深知這些上報的統(tǒng)計數(shù)據(jù)存在不少水分，有的甚至是虛假的。“十一五”已經(jīng)過去了一年，但減排工作卻并無實質(zhì)性進展，一些地方甚至在數(shù)據(jù)上大做文章。如果這樣下去，“十一五”目標肯定無法完成。

　　據(jù)趙華林透露，2007年初，地方政府上報的減排數(shù)據(jù)，兩指標雙雙漂亮下降，但環(huán)保總局上報的數(shù)據(jù)則恰恰相反，兩指標不降反升，這一度讓地方政府與環(huán)保部門非常對立。

　　如何去偽存真，確保統(tǒng)計數(shù)據(jù)和減排成效的真實可靠，成為當務(wù)之急。

　　2007年：“羊論”巧監(jiān)管，“吹牛”要交稅

　　自2007年“兩會”結(jié)束后，趙華林和同事們開始了攻關(guān)，深入調(diào)查研究，積極思考如何在工作層面推進減排工作，如何量化減排的實際成效，如何考評各地減排目標完成情況的新方法和新機制。

　　“學校沒教這個，書本上也沒有答案。”趙華林向記者直言：“*終，我們推出了一整套的減排指標考核統(tǒng)計體系。這套體系是中國環(huán)保人的**成果，富有中國特色，其它國家并無先例。”

　　事實證明，這套統(tǒng)計體系對減排工作起到了極大的推動作用，使得COD和SO2就此雙雙步入下行通道，向“十一五”目標大踏步邁進。

　　這套體系和趙華林的“羊論”密切相關(guān)。

　　作為援疆干部，趙華林曾經(jīng)在新疆維吾爾自治區(qū)環(huán)保局掛職擔任過三年的副局長。他戲稱自己是“牧羊人”出身。“對牧羊的哈薩克人來說，羊有沒有長肉、長多少肉至關(guān)重要。怎么來判斷?把羊一個個放到秤上去稱是*準確的，但顯然不現(xiàn)實。他們有一套傳統(tǒng)的方法，即通過羊有沒有吃草來判斷羊有沒有長肉，羊吃了多少草就可以判斷羊長了多少肉。”

　　在“羊論”的啟發(fā)下，趙華林和同事們開始尋找衡量COD和SO2減排指標的“草”。

　　趙華林向《中國經(jīng)濟周刊》解釋道：“COD的源頭分為工業(yè)生產(chǎn)和居民生活。要計算這兩類COD排放量，只要找到GDP的增量和城鎮(zhèn)化率的增量即可。而SO2的增量則由各省的燃煤增加量來確定。”在一段時間內(nèi)，單位GDP產(chǎn)生的工業(yè)COD的排放量是一定的，這就是“排放強度”;隨著城鎮(zhèn)化率的提高，每增加一個城鎮(zhèn)人口，產(chǎn)生的生活COD的排放量也是一定的，這被稱為“COD產(chǎn)生系數(shù)”。

　　具體計算公式為：

　　工業(yè)新增COD排放量=該省GDP增量ד排放強度”;

　　生活新增COD排放量=該省城鎮(zhèn)人口增量דCOD產(chǎn)生系數(shù)”;

　　新增SO2排放量=各省燃煤增加量×硫份×固定的轉(zhuǎn)換系數(shù)。

　　過去，對于地方官員來說，GDP越高越好，城鎮(zhèn)化率也是越高越好，這兩個數(shù)字標志著官員的政績，也為官員們所喜愛。但“討厭的”趙華林們出現(xiàn)了，他們讓“GDP”和“城鎮(zhèn)化率”背上了“COD”。

　　“如果你為了政績，虛報GDP和城鎮(zhèn)化率的話，那你就要承擔由此帶來的COD的虛漲。比起GDP數(shù)據(jù)的虛夸來說，COD減排需要的則是實實在在的真功夫。”趙華林調(diào)侃道：“這叫吹牛也要交稅。”

　　有業(yè)內(nèi)人士向記者介紹道：“此舉也得到了統(tǒng)計部門的大力贊成，因為減排COD能有效擠去GDP虛高的泡沫。地方政府報的GDP越高，COD的新增量就越高，你需要承擔的減排任務(wù)就越重。GDP讓官員當官，但COD卻讓你完不成減排任務(wù)。與其說，這是GDP和COD的博弈，不如說是對‘數(shù)字出政績’的一種糾偏。”

　　“三大原則”完善考核體系

　　計算出COD和SO2的增量，僅僅是減排指標考核統(tǒng)計體系的一部分。這套體系的核心原則有三，即“淡化基數(shù)、算清增量、核實減量”。據(jù)趙華林介紹，正是這三大原則讓各地政府自2007年起，開足馬力，深挖潛力，全力減排，不敢懈怠。

　　“‘十一五’減排目標，是在消化5年新增排放量的基礎(chǔ)上，再在2005年的基數(shù)上下降10%。10%減排目標的確定和‘三大原則’的提出，就是希望地方政府在發(fā)展經(jīng)濟的同時，要注意保護環(huán)境，減少污染物的排放。”

　　趙華林表示，基數(shù)即2005年各省的排放量，是由地方政府上報的，而新方法的數(shù)據(jù)來源不再依據(jù)地方上報，主要考量的是變化的增量，故而基數(shù)不再重要，被稱為“淡化基數(shù)。”

　　自2006年起，地方政府每年的GDP都會有上升，燃煤量也會上升，環(huán)保部門就會通過相應(yīng)指標算出污染物的新增量。譬如，5年間由于燃煤增長共增加了30萬噸SO2，“30萬噸”即為新增排放量。這個數(shù)據(jù)是環(huán)保部根據(jù)國家統(tǒng)計局的燃煤消費量等數(shù)據(jù)“算”出來的，不是由地方政府上報的。這就是“算清增量”。

　　這樣，到2010年底，該地區(qū)共排放了130萬噸SO2，要減到90萬噸，實際上要減排近31%。也就是說，不僅要消化掉30萬噸新增排量，還要消化掉10萬噸存量，一共要減排40萬噸。

　　對此，地方必須要通過一系列措施來減排，做減法。譬如，通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，關(guān)停了多少小火電，建設(shè)了多少脫硫設(shè)施等，減少SO2排放40萬噸。這個“40萬噸”，是由各地政府上報，國家環(huán)保部門和直屬的各環(huán)境保護督查中心逐一進行現(xiàn)場核實，此即“核準減量”。

　　與過去由地方政府上報的減排數(shù)據(jù)相比，新的考核體系主要是以環(huán)保部門為主體來計算、核實數(shù)據(jù)。不過，現(xiàn)在需要地方政府上報的是每年列入減排計劃的數(shù)百個減排措施。

　　監(jiān)管博弈“三部曲”

　　“如果某個企業(yè)沒有建設(shè)實實在在的減排工程，某個城市沒有完成上級政府下達的減排任務(wù)，你還想爭先創(chuàng)優(yōu)，那對不起，減排考核就要讓你通不過。環(huán)保部門的區(qū)域限批同樣讓地方政府很頭疼。”趙華林直言不諱道：“做環(huán)保就是要敢于得罪人。如果我們要當好好先生，不敢得罪人，不愿得罪人，那就是對黨和人民犯罪，對子孫后代犯罪。”

　　據(jù)趙華林回憶，2007年，環(huán)保部上報的《污染減排統(tǒng)計監(jiān)測考核辦法》在各部委會簽時，中組部提出要把減排目標完成情況納入到地方政府領(lǐng)導干部政績考核評價體系中，上報到國務(wù)院后，又增加了“問責制和‘一票否決’制”的處罰規(guī)定。這意味著減排指標的完成與否直接關(guān)系到地方政府官員的環(huán)保政績和烏紗帽，“還有什么比這更有威力?”

　　趙華林向記者講述了環(huán)保部門與地方政府在污染減排工作上博弈的三部曲。

　　**步，2006年，環(huán)保部門屈居下風，因為尚未建立完善的污染減排數(shù)據(jù)統(tǒng)計考核體系，手里沒有金剛鉆，對一些地方統(tǒng)計虛報的減排指標，沒有太多有效的管理手段，往往只能聽之任之。

　　**步，環(huán)保部門占上風。2007年，污染減排統(tǒng)計監(jiān)測考核體系出臺，劍鋒所指，讓各地政府開始忌憚，形勢迅速逆轉(zhuǎn)。不過，這一過程充滿了爭論，甚至沖突，不少地方難以適應(yīng)這種嚴格的考核指標體系。

　　第三步，雙方攜手共進。經(jīng)過一段時間的磨合、溝通，雙方認識達成一致。地方政府也認識到，科學發(fā)展觀不是空談，必須要兼顧環(huán)保與經(jīng)濟的均衡發(fā)展。環(huán)保部門也多管齊下，幫助指導地方政府推進減排工作。于是，國內(nèi)各地污染減排工作取得了很大進展。

　　“現(xiàn)在，很多政府領(lǐng)導都會算減排量。各級黨委、政府都高度重視污染減排，主要領(lǐng)導親自抓減排。”言及至此，趙華林不無欣慰。“與2005年相比，中國4年來新增煤炭消費量近10億噸，GDP和城鎮(zhèn)人口持續(xù)增長，但重點城市空氣環(huán)境中SO2濃度卻下降了1/3，主要監(jiān)測斷面水體COD濃度也下降了1/3。”

　　“環(huán)保工作非常復雜而艱巨，沒有黨中央、國務(wù)院的高度重視，沒有國家環(huán)保部黨組的正確領(lǐng)導，沒有地方政府的強力推進，這些成果都無法實現(xiàn)。我們總量司僅僅做了一些應(yīng)該做的具體工作。”趙華林說。

　　環(huán)保部門是國家環(huán)境的“看家狗”

　　“環(huán)境質(zhì)量誰負責?環(huán)保部門負全責嗎?”趙華林直言，“我認為，環(huán)保部門負不了這個全責。環(huán)保部門的職責應(yīng)該是國家環(huán)境的看家狗，承擔有限責任。”趙華林稱之為“狗論”。

　　首先，看家狗的**功能是發(fā)現(xiàn)異常，向主人發(fā)出警告，也就是環(huán)保部門的環(huán)境監(jiān)測功能。發(fā)現(xiàn)地方環(huán)境質(zhì)量出現(xiàn)異常，環(huán)保部門要及時向當?shù)卣畢R報，沒有匯報，就是環(huán)保部門的失職，但不處理或者處理不當，則是地方政府的責任。當然，環(huán)保部門要在當?shù)卣慕y(tǒng)一領(lǐng)導下，認真做好份內(nèi)工作。

　　其次，看家狗看到了小毛賊，會前去撕咬，這就是環(huán)保部門的環(huán)境監(jiān)察功能。有企業(yè)環(huán)境違法了，環(huán)保部門進行處罰，這僅僅是處理問題的**步，也是一小步，*終環(huán)境問題的解決必須要靠企業(yè)的主動治理和政府的綜合治理。如果當?shù)卣l(fā)展了一大堆高能耗企業(yè)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)嚴重失衡，靠環(huán)保部門一一處罰顯然無濟于事。*終，環(huán)境治理不是由環(huán)保部門去做，而需要環(huán)保部門去監(jiān)管，地方政府負總責，企業(yè)具體承擔，全社會共同來完成。

　　沖刺“十一五”

　　隨著“十一五”的即將收官，國家對節(jié)能減排目標的實現(xiàn)更是高度關(guān)注。

　　今年4月28日，國務(wù)院召開109次常務(wù)會議，研究部署節(jié)能減排工作。5月4日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進一步加大工作力度確保實現(xiàn)“十一五”節(jié)能減排目標的通知》。5月5日，國務(wù)院又召開了“國內(nèi)節(jié)能減排工作電視電話會議”。

　　在5月5日的會議上，溫總理再次強調(diào)，“地方各級政府主要領(lǐng)導是本行政區(qū)域節(jié)能減排的**責任人，企業(yè)主要負責人是本企業(yè)節(jié)能減排工作的**責任人。”

　　就在此次會議上，溫總理大聲疾呼，“現(xiàn)在距“十一五”末只有8個月時間，已經(jīng)沒有回旋余地了。在這種情況下，我們能不能退縮?能不能降低目標?在這里我要向大家大喊一聲：不行!我們作出的承諾不能改變，決心不能動搖，工作不能減弱。已經(jīng)完成進度目標的省區(qū)市要超額完成任務(wù)，沒有完成進度目標的省區(qū)市一定要加倍努力，向國內(nèi)人民交出一份合格的答卷。”

　　就在接受記者采訪后的**天，即8月28日，一個周六休息日，國務(wù)院派出的由六大部委領(lǐng)導親自帶隊的六個節(jié)能減排工作督查組，分赴國內(nèi)18個省區(qū)進行督查檢查。趙華林和同事們又奔赴減排**線。